ボランティア・NPOの部屋


吹田市 市民公益活動協働促進研究会報告書


第3章 市民公益活動の協働促進体制の整備に向けて
第1節 行政の市民公益活動協働促進体制について
Ⅰ.行政に求められる取り組み
ⅰ.協働促進のための検討項目
A.条例の制定
 協働の推進を広く市民や市民公益活動団体に普及させるとともに、行政の各部署の協働に対する理解の促進、かつ協働事業の円滑な推進を図るために、協働促進のための条例を制定する必要がある。
 条例の内容を検討するに当たり、主要な以下の論点を踏まえる必要があろう。

a.条例のねらいについて
1.「市民公益活動の促進」が重要になってきているということと、「市民公益活動団体、事業者と行政との協働」が必要になってきていることとは分けて考えるべきだ。
なぜならば、上記二つはそれぞれ異なった次元の問題で、「市民公益活動の促進」に関わる内容は、市民公益活動全体の活動基盤の強化を図ることを目的とした内容であり、「市民公益活動団体、事業者と行政との協働」は、市民公益活動団体などと行政の協働で公的活動を実施するに際しての、そのプロセス管理を意図した概念だからである。

2.協働は、組織体と組織体との関係のあり方を問題にしている。市民個人と組織体である行政との関係は次元が異なるので、市民参加の範疇で考える必要がある

3.市民公益活動を行なっている市民や団体を「社会サービス(公的サービス)の供給主体」とのみ位置づけるのではなく、「政策形成の担い手」、あるいは「地方自治の担い手」でもあるとも位置づける必要がある。

b.条例の目的について
 市、市民、事業者および市民公益活動団体の役割を明らかにし、市民公益活動の促進に関する施策の基本となる事項を定めるととともに、市と市民公益活動団体、事業者との協働の推進を通じて地域社会の発展に寄与することを目的とする。
c.市民公益活動支援に関わる基本理念について
1.市民公益活動の基盤の強化こそは、自主・自律性、あるいは独立性を重んじる市民公益活動側が、行政に頼らずに独自に行なうべき内容であるが、市民公益活動の現状は、すべての側面において脆弱性が否めない。いかに早く安定した活動基盤を確立し、自立化を図るかが最大の課題である。そのためにも、現時点では自立化を促進するための行政支援が必要といえる。

2.市民公益活動は、行政に並ぶ、あるいは、行政が取り組みにくい公的活動の担い手であるから、行政から資源(税金、情報等)の配分を受けることができる。つまり、資源が市民公益活動に提供されるということは、公的活動の最適な役割分担を図るための資源配分である。

3.行政が市民公益活動支援をするに当たっては、市民公益活動の自主性・自律性を損なわない支援のあり方が原則となる。

d.協働関係構築の基本理念について
1.協働の目的
 協働には分権社会の実現を目指した二つの目的がある。一つは、住民、地縁組織、市民公益活動団体などによる住民自治システムの確立。そして、もう一つは、行政改革・財政改革による地域最適政府の確立である。
 地域最適政府とは、各コミュニティにおける住民自治活動を基盤にした地方政府で、行政責任が明確化された効率的・効果的な政府といえる。最適度は、住民・市民公益活動団体などの公的活動量との関係で行政活動量が決まるという相関性・相補性が要件となる。

2.協働の定義
 以上の二つの目的が含意されている市民公益活動団体と行政の協働を定義づけると、協働とは、「公益活動の共通目標を達成するために、パートナーの立場を尊重した対等の関係で、事業委託や共催、補助金提供などの形で共同事業を行ない、活動の成果を相乗効果的に創出させる、分権社会の実現を目指した戦略的な行為」である。
 また、「協働を通じてお互いの組織や活動内容の刷新・向上を図るための改革を前提とした行動原理」ともいえる。そして、協働関係主体には、信頼関係で結ばれた緊張感ある責任分担を前提に、「共に学び」・「共に育ち」・「共に変わる」というモラルが要求される。
 パートナーとしての市民公益活動団体には、活動実績はいうまでもないが、企画提案力、専門能力、責任ある事業遂行能力、ネットワーク力などの総合力が求められる。

e.市民公益活動の促進に関する基盤整備
1.資金的支援
 資金的支援には、直接型資金支援と間接型資金支援がある。直接型資金支援とは、補助金などの様に直接的に市民公益活動団体に資金が支給される形であるが、間接型の場合は、税の減免、融資などのように、どちらかといえば側面からの資金支援である。

<直接型資金支援>
助成金
 地方自治法第232条の2では「普通地方公共団体は、その公益上必要がある場合においては、寄附又は補助をすることができる」と規定しており、このことから行政からの資金支援を「補助金」、一方、民間団体からの資金支援を「助成金」と区別する場合もある。
 しかし補助金という名称は、いかにも、行政が市民公益活動団体を補助しているという印象がぬぐえないので、助成金という名称への統一も検討されるべきである
 助成対象は、先駆的・実験的な事業に限定し、一定のルールに基づき申請された企画案を、第三者機関である審査会が公開審査し決定するという手続きが望ましい。

<間接型資金支援>
地方税の減免措置
 市町村民税の均等割(地方公共団体内に事務所を有する法人に対して課税(市町村民税5万円))、法人税割(収益事業から生じた所得に対して課された法人税を基準に課税(市町村民税 法人税額の12.3%))の減免措置、および事業税、固定資産税、不動産取得税、都市計画税、事業所税などの減免措置が考えられる。
家賃補助
 一定限度の範囲内での家賃補助
融資制度
 新規事業資金、運転資金などに対する、無担保、無利子、低金利融資など。
支援基金の創設
 行政からの資金拠出と、市民、企業による寄付金で構成される行政から独立した公益信託を創設し、広く、ボランティア活動、市民公益活動団体などへの助成を行なう。
2.委託事業の推進
 委託事業は、資金的支援というよりも、行政が直接事業を実施するよりも市民公益活動団体に任せた方がより効率的・効果的、かつ質の高い公的サービスの生産と供給が期待される公的活動分野の事業を、市民公益活動団体が委託を受けて実施するもので、市民公益活動団体と行政の対等な契約関係を前提に、今後大いに拡大すべき資金の流れといえる。

3.その他の支援
情報の提供
 行政活動の量・質の両面からの情報開示はいうまでもなく、市民公益活動と関係する行政情報の提供
場所の提供
 学校の余裕教室、あるいはその他の公的施設の空きスペースを、市民公益活動団体の事務局スペースとして、低額貸与、あるいは無償提供
ボランティア休暇・休職制度
 市職員自身のボランティア活動を支援する休暇制度や、休職制度の創設
市職員の研修派遣
 一定期間、市民公益活動団体事務局へ、職員研修を兼ねた派遣を行なう派遣制度の創設

f.条例に盛り込むべき項目としては、以下の内容となろう
目的
定義
基本理念
市の役割
市民の役割
事業者の役割
市民公益活動団体の役割
基本方針
基本施策
市民公益活動団体の活動内容などの公表
市民などの意見の反映
審議会

B.協働の推進に向けた指針づくり
 市民と行政の協働関係の構築が、一部の部署のみの関係としないで行政全体に関わる戦略的な政策とするためにも、市民、市民公益活動団体の参加による協働推進のための指針づくりは必要不可欠である。指針策定に際して、踏まえるべき基本的な内容を以下に整理してみる。
a.情報公開(政策・施策のPR)の強化
 まず、協働の前提としては、行政の政策、施策、あるいはそれに関わる情報が、量的にも、質的にも十分に開示されているだけではなく、住民にわかりやすく、かつ丁寧に公開・説明されている必要がある。そういった行政の努力が、結果として、地域が抱える問題・課題に対する住民相互の共通認識や共有化を促すことになり、協働事業を推進する上で、住民と行政との相互理解、および協働関係の構築に向けた気運の向上につながる。

b.協働の流れ
 協働は行為のプロセスを重視した「プロセス・マネジメント」概念で、すべての事業が協働に適するわけではないが、例えば、委託、助成、共催などの事業を行政と市民公益活動団体の協働で実施する場合、「事前調整」段階、調整に基づく「事業管理」段階、そして事業執行後の「成果評価」の段階という基本的には3つのステージの流れとなる
 以下、それぞれのステージにおける協働関係相互のチェック・ポイントを挙げてみる。
1.「事前調整」段階
・ 事業に関わる情報を提供しあうことによって、お互い、現状に対する問題・課題の共有ができているか
・ 事業の目的、あるいは達成目標が共有されているか。
・ 事業の推進、および内容に関して、明確な役割分担(責任分担)ができているか。
・ 協定書、契約書などの書類で、目的、達成目標、事業計画、スケジュール、役割分担などの取り決めをしているか。

2.「事業管理」段階
・ 事業計画やスケジュール表に基づき、事業がうまく役割分担されて進んでいるかなどをチェック。
・ 関係者、住民等に、随時、取り組みの経過を説明、あるいはPRしているか(説明責任)、また、参加・協力を呼びかけているか。

3.「成果評価」の段階
・ 協働での事業推進で、以前にも増して、あるいは単独で推進するよりも成果が上がったか(相乗効果度)。
例えば、住民やサービス対象者の満足度が高まったか。また、コストは下がったかなど
・ 事業を進めていく過程で、どれだけ多くの関係者や、住民を巻き込んだか。
・ 事業の推進を通じ、関係者の意識、知識、能力などが高まったか。組織に何かプラス変化がおこったか(能力開発度、自己改革度、組織改革度)
例えば、活動、あるいは仕事が面白くなった。楽しくなった。改善点が明確になった。縦割りを越えて、行政内の横のネットワーク組織が生まれたなど。

4.成果の「事前調整」段階へフィードバック

c.現行施策の協働内容の審査
 市民、市民公益活動団体と関わりがあるすべての現行施策を、協働指針に照らし合わせた現状評価を行ない、協働施策の質の向上を図る。

C.職員研修
 市職員と市民公益活動団体の参加による協働セミナーの開催、市民公益活動団体への市職員の出向派遣などを通じて、市民公益活動団体に対する理解の促進、および協働に対する認識を高めるとともに、その手法を学ぶ。

D.公募型協働プロジェクトの推進
 協働の意義、目的、その推進ノウハウなどを実地に学ぶために、市民公募による協働プロジェクトを推進する。

E.コーディネーターの養成、およびシステムの検討
 すべての協働事業に、コーディネーターが必要というわけではないが、協働が円滑に推進され、それなりの成果を達成するためには、専門能力を持ったコーディネーターの養成、あるいはコーディネーターシステムの確立が必要になる。

F.協働評価システムの検討
 市民公益活動団体と行政の協働事業の推進が、協働指針の要件に適合しているかどうかの当事者間評価を加味した第三者評価システムの確立も必要である。

G.協働マニュアル・事例集の作成
 行政内部への普及・啓発とともに、広く住民、市民公益活動団体、あるいは企業に対しても、協働事業の促進を図るために、手引き書の作成や、先進的取り組み事例集の発行などを行なう。

ⅱ.市民参加による市民公益活動促進策検討にあたっての留意点
― 審議会委員の選考方法を中心に
A.研究会の市民公募委員の選考方法
 平成13年度(2001年度)の「吹田市市民公益活動協働促進研究会」の市民公募委員6名は、16名もの応募の中から選ばれた。専門委員(3名)による応募者会議が開催され、いわゆる3段階方式として、応募作文、会議参加への継続性、分野別・団体個人のバランスで点数方式の合計点で評価し決定した。
 しかし、「吹田市民公益活動の促進に関する条例」が制定されると条例に基づく新たな市民公益活動審議会が設置され、新たに市民公募委員が選出されることになる。そのため、今回選考された委員は、条例制定までのつなぎの市民公募委員という役割になってしまった。

B.市民公募委員枠増員の必要性
 一方、これまでは専門委員3名、事業者(企業)委員1名、市民公募委員6名の計10名で「促進研究会」が構成され研究してきたが、条例に基づいた新たな審議会の役割は、市民公益活動団体に直接影響する具体的な「事業補助」や「拠点施設の運営および管理」「資金や基金の運用に係わる件の掌握」も任務になる可能性が強い。そうなれば、もっと市民公益活動の実践的な実態を把握している市民公募委員の増員が必要になってくる。そのためには市民公募委員枠を増加するのが適当である。

C.委員定数の増員による市民公募委員枠の増員
 この市民公募委員を増員するためには、そもそも審議会の委員定数を増やし、それによって市民公募委員を増やすことが考えられる。もっとも、委員の増員は審議会経費の増大につながり、行政改革の流れにそぐわないとの批判も受けよう。
 この問題の解決策の一つとして、委員謝礼の減額で委員に関わる経費を圧縮し、その分、委員を増員することが考えられる。ボランタリーな活動をベースとする市民公益活動に関わる審議会であるだけに、他の審議会よりも委員謝礼を減額することは容易であろう。実際、研究会委員の多くが、個々の委員の経費圧縮で委員が増員できるなら、委員謝礼を減額することに賛成であった。
 しかし、公平原理を原則とする行政機構では、特定の審議会委員の謝礼を減額すると、他の審議会の謝礼も同額にするべきだとの動きが起こりやすく、この本審議会の委員謝礼だけを特に減額することには困難な面も予想される。もっとも、審議会の性格などにより委員謝礼が異なることにも合理性がある。実際、吹田市が設置する現行の審議会の間でも、審議会によって委員謝礼には多少のバラツキがある。
 また、正式委員は10名としつつ、臨時委員として特定テーマに関わる委員を招へいする方法も考えられる。このような方式は、国の審議会をはじめ、さまざまな審議会などで導入されているものだ。この場合、総定員を増やす場合に比べ、審議会の開催経費はそう増加しない。

D.審議会委員の構成
 一方、委員の構成割合を変更することにより、市民公募委員を増員することも考えられる。
 この委員構成について、本研究会では、専門委員、事業者(企業)委員、市民公募委員の他、地縁組織の関係者や社会福祉協議会など既存の市民公益活動推進機関の関係者を加える案も検討された。実際、地縁組織においても地域社会を対象とした市民公益活動が活発に取り組まれており、また社会福祉協議会などでも、長年、市民公益活動を推進するための事業が取り組まれてきた。
 しかし、昨今、政策上の焦点となっているのは、従来からさまざまな形で行政との協働関係が築かれてきた地域組織に比べ、大幅に協働関係の構築が遅れている有志による市民公益活動との関係強化である。そこで、この点に焦点を絞るなら、地縁組織からの委員枠を特別に設定するのではなく、地域組織に関わる市民も市民公募枠に応募してもらうことが適当ではないかとの意見も多く出された。実際、他市の同種の審議会でも、地縁組織の関係者の委員枠を特別に設けている例は極めて少ない。
 一方、社会福祉協議会など既存の市民公益活動推進機関の関係者に特別に委員枠を設定する例は、他市の同種の審議会でも少なくない。もっとも、その場合も、市民公益活動の新たな潮流を理解し、有償型の市民公益活動や事業型の活動を展開する市民公益活動の成長・発展に対する意欲を有していることが必要である。
 なお、以上の結論は、委員定数が制限され、特別枠を増やすと市民公募委員の人数が減ってしまうことが懸念された中で出されたものであった。委員定数を増やし市民公募委員の増員が図られるのなら、より広い視点から市民公益活動との協働促進策を検討するため、上記の関係者を対象とする特別枠を設けることにも意味があろう。特に臨時委員などの形が取れるならば、関係するテーマを審議する際に、是非とも審議に参加してもらうことが必要である。

E.委員構成比の変更による市民公募委員の増員
 以上の検討の結果、本研究会では、審議会委員を10名とした場合、以下のような具体的措置を講ずることを提案する。
a.現行の専門委員3名・事業者(企業)委員1名・市民公募委員6名の枠を専門委員2名・事業者(企業)委員1名・市民公募委員7名とする。
b.専門委員・企業委員は吹田市が人選を行なう。
c.市民公募委員7名は、市民公募する。
d.市民公募は、市報、市のホームページなどを通じて、できるだけ市民に周知した上で行なう。
e.公募委員の選考方法については、応募者に課題レポートの提出を求め、執筆者を匿名化した上で、別に定める選考委員会で選考する。
f.選考委員会は、市の関係者1名・専門委員2名の計3名で構成する。
g.選考方法は、次の手順を踏む。
1.応募者が、「プロフィール」と「市民公益活動促進への想いを作文にしたもの」を別々の用紙(A4判1枚程度)で提出し、選考の材料にする。この応募用紙の作文は、応募者氏名がわからないようにして、後日のグループ面接時に資料として使用する。
2.説明会とグループ面接の日程は、応募時点で公表しておく。
3.応募者が定員よりも多くても少なくても説明会を開催し、その後、グループ面接で討論を行なう。グループ面接は、非公開で行ない、市民公益活動促進への想いを相互討論する。
4.選考委員会は、このグループ面接を重視し、市民公募委員を選考する。

なお、地縁組織や既存の市民公益活動推進機関からの特別枠を設定する場合は、それぞれ1名をあてることとし、上記の構成に2名を加えた総定数12名体制とすることが適当であろう。
また、市民公募委員に課される課題レポートを、審議会開始時、委員間で相互に読み合えば、委員間の相互理解を進めやすいと考えられる。この場合、専門委員や事業者(企業)委員(特別枠を拡大する場合、地縁組織や市民公益活動推進機関に関係する委員)も、同様に課題レポートを提出し、全委員間で相互に読み合えば、委員間の理解が深まり、相互の対等な関係を生み出しやすくなり、審議をスムーズに進めることができると考えられる。
なお、本来は専門委員など特別枠の委員も時代の変化に対応できるように更新がなされるべきである。任期更新の際に全員に課題レポートを求めることは、特別枠委員が固定的な指名枠とならないようする意味でも重要である。

Ⅱ.市民公益活動団体に求められる取り組み
ⅰ.社会への説明責任の強化を
 市民公益活動団体のクライアントは市民であるという認識からすれば、活動内容に関わる情報を積極的に市民に開示する必要がある。ましてや、行政から、直接、間接を問わず、市民の税金である公的資金、あるいはその他の公的資源の提供を市民公益活動団体が受けるに当たり、その活動内容、および活動成果を、積極的、かつ広く説明する説明責任(アカウンタビリティ)が社会から強く求められていることはいうまでもない。そういった説明責任のまっとうを通じ、活動の公益性が社会から担保されるものと思われる。
 そのためにも、例えばホームページに活動状況をわかりやすく、かつ丁寧に掲載し続ける、活動ニュースを定期的に発行し続ける、広く市民対象の活動報告会を定期的に開催するなど、いかにして、より多くの人々に、その活動内容や成果を伝える努力をするかが問われているといえる。

ⅱ.政策形成力の強化を
 市民公益活動団体と行政の協働関係を構築するに当たり、今後、市民公益活動団体には政策力の強化が求められる。政策力とは、問題・課題の予見・発見力、解決へ向けた方策の検討と提案力、そして解決へ向けた実践力や成果に対する評価力などの総合能力といえる。
 地域や現場に根ざし、先駆的・先見的な活動を行なっている市民公益活動団体は、まさに、政策形成の担い手そのものといえる。しかし残念ながら、現実は、政策形成の担い手という認識が乏しい市民公益活動団体も多く、また認識があったとしても、日常の活動におわれ、行政の政策・施策の熟知はいうまでもなく、市民公益活動団体本来の政策力を発揮するゆとりさえも持てないのが実情である。こういった能力発揮を支援する役割が、市民公益活動の支援センターに求められている。

Ⅲ.議会・議員に求められる取り組み
 二元代表制の首長(行政)に並ぶもう一つの代表である議会の役割は、分権社会における地方自治力の強化には必要不可欠の要素である。そのためにも、議会、あるいは議員には地域の諸問題解決のための政策能力の強化、および行政活動の評価や監視機能の向上が求められる。
 市民公益活動団体と行政の協働事業が円滑に推進されるためには議会の理解と協力は不可欠で、議会は、行政が行なう条件整備を積極的に支援すると共に、両者の対等性が損なわれないよう、また、両者が癒着関係に陥らないためのチェック機能の発揮が期待されている。
 そのためにも、市民公益活動団体に対する理解や、市民公益活動団体と行政の協働に関するテーマでの研究会の開催など、市民公益活動団体に対する、あるいは協働に関しての理解の促進が強く求められている。


 





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